Hiến pháp nhìn từ Tiên Lãng

Vụ việc Đoàn Văn Vươn ở Tiên Lãng, Hải Phòng đầu năm 2012, dù chưa xét xử ở tòa, nhưng đã có thể coi là một “án lệ” quan trọng về pháp luật đất đai, khiếu nại, khiếu kiện v.v… Nhất là trong bối cảnh sửa đổi Hiến pháp 1992 hiện nay, vụ việc này có nhiều điều đáng bàn từ góc độ luật hiến pháp như: sở hữu đất đai, quyền con người, sự giám sát của người dân đối với chính quyền…

Sở hữu đất đai

Không phải ngẫu nhiên mà các vụ khiếu kiện về đất đai chiếm hơn 70% khiếu kiện nói chung. Bình luận về vụ việc ở Tiên Lãng, khá nhiều ý kiến chỉ ra căn nguyên các xung đột về đất đai xuất phát từ quy định của Hiến pháp “sở hữu toàn dân” về đất đai (xem thêm http://tuanvietnam.vietnamnet.vn/2012-02-02-gs-nguyen-minh-thuyet-vu-tien-lang-va-bai-hoc-long-dan; http://diaoc.tuoitre.vn/Index.aspx?ArticleID=474178&ChannelID=204). Sở dĩ nói như vậy vì tuy là “sở hữu toàn dân”, nhưng trên thực tế, không rõ chủ sở hữu đích thực là ai, trong khi đó, chính quyền địa phương lại được trao rất nhiều thẩm quyền về đất đai. Vì vậy, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tạo nên những kẽ hở lớn để các quan chức biến chất và các “đại gia” bắt tay nhau trục lợi, đặc biệt trong thu hồi đất (nhất là đất của nông dân) cho các dự án công nghiệp, thương mại. Cộng với việc thiếu sự kiểm soát quyền lực hiệu quả, thiếu tính giải trình, minh bạch, tất cả những điều trên dẫn đến hệ quả đất đai rất dễ rơi vào tay các “cường hào mới”.

Hơn nữa, với chế độ sở hữu toàn dân, đất đai được giao, cho thuê luôn có thời hạn khiến cho người sử dụng không thể an tâm bỏ vốn đầu tư lâu dài. Đặc biệt, dù biển cả hung dữ đã không ngăn được ý chí, không lay chuyển niềm tin của anh Vươn và những người như anh, nhưng chế độ sở hữu đất đai không bảo vệ được quyền sở hữu của công dân, cộng với cách hành xử của chính quyền đã làm xói mòn niềm tin đó, càng làm chùn bước những nhà đầu tư hiện tại và tương lai, cả trong và ngoài nước. Điều này kéo theo hệ lụy xấu cho cả đầu tư của tư nhân, cũng như lợi ích chung của nền kinh tế địa phương và quốc gia.

Đáng nói là, khu đất đầm mà anh Vươn có được là nhờ mồ hôi, nước mắt và máu, thậm chí cả tính mạng của đứa con gái, nhờ suốt 5 năm làm cái việc tưởng chừng như “dã tràng xe cát” để đắp được một bờ kè dài hai cây số, tạo nên bãi bồi màu mỡ và một khu đầm nuôi tôm cá rộng gần 40 hecta. Như vậy, nếu như quyền tư hữu về đất đai được Hiến pháp và luật thừa nhận, thì phần đất do gia đình anh Vươn lấn biển, khai hoang là sở hữu của anh Vươn, chứ không phải của “toàn dân” một cách mơ hồ, để rồi chính quyền huyện có thể tự tung tự tác1 làm gì thì làm. Khi đất đai trở thành tài sản sở hữu của tư nhân thì việc thu hồi đất không thể dễ dàng, tùy tiện.

Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về sở hữu nói chung và sở hữu đất đai nói riêng cần xác lập chế độ sở hữu nhà nước thay cho chế độ sở hữu toàn dân, cụ thể trong lĩnh vực đất đai, nhà nước là chủ sở hữu đối với đất công. Đồng thời cần làm rõ các hình thức sở hữu khác, đặt biệt là ranh giới các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Cần ghi nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất ở và đất nông nghiệp. Đặc biệt, trong khi chờ sửa đổi Hiến pháp, Chính phủ và Quốc hội cần có phản ứng về chính sách một cách nhanh nhất để trấn an những người nông dân khác đang đứng ngồi không yên vì hạn được giao đất chỉ còn hơn một năm nữa, đồng thời ngăn ngừa ý định của những quan chức biến chất rắp tâm phen này kiếm chác từ thời hạn đó.

Quyền con người

Vụ việc ở Tiên Lãng càng cho thấy, quyền sở hữu là quyền con người thiêng liêng cần được Hiến pháp ghi nhận và bảo vệ. Hơn nữa, chính Hiến pháp 1992 thừa nhận nền kinh tế thị trường (dù là định hướng XHCN), thì quyền sở hữu càng phải được trân trọng. Tuy nhiên, cách thể hiện các quy định về quyền trong Hiến pháp 1992 vẫn nặng tư duy Nhà nước “ban cho” công dân các quyền đó, không thể hiện rõ các quyền đó là quyền vốn có của con người. Chính vì nhiễm tư duy như vậy, chính quyền Tiên Lãng mặc nhiên coi quyền sở hữu của anh Vươn đối với phần đất do anh và gia đình khai khẩn là do họ “ban cho”, cho thì được, không cho thì thôi.

Bên cạnh đó, khi quy định về các quyền, Hiến pháp 1992 thường kèm theo cụm từ “được thực hiện theo quy định của pháp luật”. Cách thể hiện như thế vô hình trung hạn chế việc thực thi các quyền trên thực tế, vì các cơ quan nhà nước cho rằng phải có pháp luật quy định thì người dân mới được hưởng các quyền hiến định. Hơn nữa, việc sử dụng từ “pháp luật” dẫn đến cách hiểu, bất kỳ cơ quan nhà nước nào, thậm chí cấp thấp nhất cũng có thể ban hành quy định pháp luật hạn chế quyền. Không đâu xa, ngay trong vụ Tiên Lãng, chính quyền huyện đã ban hành những văn bản như giao đất thời hạn ngắn; đình chỉ, cấm tiếp tục khiếu kiện… Những văn bản đó không chỉ trái với luật, nghị định, mà còn hạn chế các quyền hiến định của người dân như quyền khiếu nại, khiếu kiện; quyền sở hữu.

Không những thế, như đã nói, trong vụ việc này vốn bắt nguồn từ vài năm nay (và nhiều vụ việc khác), chính quyền địa phương hành xử rất tùy tiện, mỗi trường hợp giao đất một kiểu2. Điều này đã vi phạm nghiêm trọng quyền bình đẳng, một quyền rất quan trọng của con người (chứ không chỉ như Hiến pháp 1992 quy định “Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật”). Nói chung, Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định các quyền công dân là chưa thật đầy đủ, chưa đề cập đến các quyền con người.

Mặt khác, nhiều điều khoản về quyền công dân trong Hiến pháp 1992 nặng tính tuyên ngôn, không ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm các quyền đó. Hiến pháp 1992 chưa tạo ra cơ chế thực tế để bảo vệ các quyền con người, quyền công dân khi các quyền này bị xâm phạm.

Do đó, cần sửa đổi các quy định trong Hiến pháp liên quan đến quyền con người theo hướng đó là các quyền vốn có của con người, được Nhà nước ghi nhận, tôn trọng, bảo vệ. Chỉ có luật của Quốc hội mới được hạn chế quyền con người, quyền công dân trong những trường hợp thật cần thiết (ví dụ, vì lý do an ninh, quốc phòng; trong tình trạng khẩn cấp). Các quy định trong Hiến pháp về nhóm quyền cơ bản của con người là đương nhiên được thực thi, không cần phải có quy định của pháp luật. Đồng thời, thiết kế lại các điều khoản để ràng buộc rõ ràng trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc bảo vệ các quyền này; tạo chơ chế để người dân có thể khiếu kiện, viện cầu công lý khi có sự vi phạm các quyền.

Dân giám sát “quan”

Dân có thể giám sát “quan” bằng tòa án thường, bằng cơ chế tài phán hiến pháp (Tòa án Hiến pháp, Hội đồng bảo hiến, hoặc giao cho Tòa án Tối cao), qua các cơ quan dân cử, qua các tổ chức phi nhà nước. Đối chiếu với Việt Nam, theo quy định của pháp luật, có thể kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành chính thông qua khởi kiện hành chính và hành vi hành chính của người, cơ quan hành chính có thẩm quyền. Tuy nhiên, trên thực tế, mặc dù theo Hiến pháp, tòa án độc lập với bộ máy hành chính cùng cấp nhưng khi giải quyết các vụ án hành chính, toà án nhân dân cấp huyện (hoặc cấp tỉnh) rất khó quyết định Uỷ ban nhân dân cấp huyện (hoặc cấp tỉnh) thua kiện, vì phụ thuộc rất nhiều vào chính quyền các cấp. Không phải ngẫu nhiên mà trong vụ Tiên Lãng, các chuyên gia pháp lý đã chỉ ra những sự việc khiến cho người ta nghi ngờ sự công tâm, minh bạch trong phán quyết của tòa án khi giải quyết khiếu kiện về thu hồi đất ở đó.

Hơn nữa, cơ chế bảo hiến ở Việt Nam còn hết sức mờ nhạt và được giao cho như một phần trong nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan như Cục kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội. Việt Nam chưa có một chế định tư pháp để phán xét về những vi phạm hiến pháp đã xảy ra. Trong khi đó, trên thế giới có nhiều mô hình tài phán hiến pháp có thể nghiên cứu áp dụng. Giả sử nếu theo mô hình tòa án thường với đỉnh là tòa án tối cao thực hiện tài phán hiến pháp, thẩm phán tòa án cấp sơ thẩm như ở huyện Tiên Lãng, nếu cho rằng quyết định thu hồi đất là trái Hiến pháp, sẽ tạm dừng xem xét vụ án để chuyển cho Tòa án Tối cao xem xét vụ việc, ra phán quyết về các vấn đề Hiến pháp, sau đó tòa án cấp sơ thẩm mới xem xét tiếp. Còn trong trường hợp có Tòa án Hiến pháp, nếu công dân như ông Đoàn Văn Vươn cho rằng quyết định của UBND huyện trái Hiến pháp hoặc quyền của mình bị xâm phạm, công dân có thể kiện ra Tòa án Hiến pháp về tính hợp hiến của văn bản.

Về mối liên hệ giữa Quốc hội, HĐND và các đại biểu với cử tri, cơ chế bầu cử, cơ cấu đại biểu hiện nay chưa tạo ra sự gắn kết chặt chẽ giữa đại biểu và cử tri, đại biểu rất hầu như không chịu trách nhiệm trước cử tri, áp lực và động lực làm hài lòng cử tri, đáp ứng quyền lợi của cử tri là rất ít. Không chỉ đại biểu kiêm nhiệm các chức danh trong chính quyền, mà các đại biểu khác, ngay cả đại biểu chuyên trách cũng ít phụ thuộc vào cử tri, mà chịu sự tác động lớn từ chính quyền địa phương và các nhân tố khác. Có lẽ đây là một trong những nguyên nhân tại sao trong hơn một tháng qua, dù đã có nhiều người lên tiếng, nhưng chưa hề có tiếng nói nào cất lên từ nghị trường, nhất là từ các đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp ở Hải Phòng. Nghị trường vẫn lặng lẽ tiếng Dân Tiên Lãng.

Từ việc phân tích trên đây, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này cần tạo cơ chế hiệu quả để người dân giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, quan chức nhà nước. Trước hết cần cải cách hệ thống tòa án, để chốn công đường thực sự là nơi người dân có thể viện cầu công lý. Hệ thống tòa án không nên theo đơn vị hành chính, mà thành lập các tòa án khu vực; việc bổ nhiệm thẩm phán cần có sự tham gia của nhiều chủ thể, có thể là tòa án giới thiệu người, Chủ tịch nước bổ nhiệm, Quốc hội phê chuẩn; thẩm phán nên được bổ nhiệm cho đến lúc về hưu, độ tuổi về hưu của thẩm phán cao hơn của công chức bình thường.

Cần xây dựng cơ chế tài phán hiến pháp để phán quyết về những hành vi vi phạm Hiến pháp. Có thể lựa chọn giữa phương án giao cho Tòa án Tối cao chức năng này và phương án thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách (Tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng bảo hiến) có thẩm quyền phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Cần sửa đổi chế định bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân nhằm xác định rõ mối quan hệ giữa đại biểu dân cử với cử tri. Hạn chế việc đại biểu kiêm nhiệm các chức danh trong bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương. Về cơ chế bầu cử đại biểu Quốc hội, việc phân định các khu vực bầu cử không nên trùng với các đơn vị hành chính, mà có thể đan xen giữa các tỉnh để tránh sự phụ thuộc của đại biểu vào chính quyền địa phương. Quy định cụ thể cơ chế bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đông nhân dân khi không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân.

Chính quyền địa phương

Hiến pháp năm 1992 quy định 4 cấp chính quyền (Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã) nhưng trong tổ chức lại có sự rập khuôn về mô hình tổ chức, không phân biệt thẩm quyền, trách nhiệm của trung ương, địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Điển hình là thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cả ba cấp chính quyền địa phương đều giống hệt nhau. Điều này dẫn đến chồng chéo chức năng, nhiệm vụ; vừa đùn đẩy trách nhiệm, nhưng đồng thời tạo ra kẽ hở cho chính quyền lạm dụng, tùy theo trường hợp cụ thể, ví dụ như trong vụ Tiên Lãng chính quyền đã ban hành về những nội dung không thuộc thẩm quyền của mình. Hoặc là chính quyền địa phương mà có thẩm quyền điều động cả quân đội, nhất là để làm những việc không phải thuộc lĩnh vực quốc phòng là điều rất đáng phải bàn luận.

Có những lĩnh vực mặc dù được phân quyền cho chính quyền địa phương (như quản lý đất đai) nhưng việc quản lý của trung ương trong lĩnh vực này (xây dựng và công bố quy hoạch tổng thể) lại phân định không rõ ràng hoặc thực hiện không tốt, dẫn đến sự cát cứ của các địa phương, mỗi nơi thực hiện mỗi kiểu, làm phá vỡ trật tự quản lý nhà nước. Như đã phân tích, trong vụ Tiên Lãng, chính quyền huyện đã quy định thời hạn giao đất cho nhiều cá nhân, hộ gia đình rất tùy tiện: có người được giao 4 năm; có người 10 năm…Bình luận về các quy định liên quan đến chính quyền địa phương, có chuyên gia ví von, ở Việt Nam có nguy cơ phân chia thành 63 vương quốc nhỏ. Không chỉ thế, vụ việc Tiên Lãng cho thấy, đã có hiện tượng của một “tiểu vương quốc” trong số 500 huyện trên cả nước. Sửa đổi Hiến pháp 1992 là một cơ hội để góp phần xóa bỏ tình trạng cát cứ này.

Như vậy, nhìn từ Tiên Lãng, chính quyền địa phương là một trong những nội dung rất quan trọng cần sửa đổi, bổ sung trong Hiến pháp 1992. Như nhiều ý kiến đề xuất, có thể tổ chức 2 cấp chính quyền địa phương gồm cấp tỉnh và dưới cấp tỉnh (có thể là thành phố hay xã). Chính quyền địa phương bao gồm cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra (HĐND), HĐND là cơ quan đại diện ở địa phương, Uỷ ban nhân dân là cơ quan tổ chức thực hiện ở địa phương, chịu sự giám sát của HĐND.

Về nhiệm vụ, quyền hạn, Hiến pháp và luật phải phân định những việc gì địa phương làm được thì trung ương không làm; những việc chỉ trung ương làm mà địa phương không làm như an ninh – quốc phòng, ngoại giao, tư pháp…; những việc cả trung ương và địa phương đều làm, nhưng có sự phân định rõ ràng. Ví dụ, từ vụ Tiên Lãng, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được phân định lại, không phải cấp nào cũng có thể ban hành như cấp nào, về bất kỳ lĩnh vực gì.

Những biện pháp khác nhau đang được thực hiện để giải quyết vụ Tiên Lãng. Tuy nhiên, để ngăn ngừa những vụ Tiên Lãng khác, cần đặt các vấn đề nói trên trong bối cảnh sửa đổi Hiến pháp 1992 hiện nay. Từ 1992 đến 2012, nhìn từ Tiên Lãnh, 20 năm đã đủ “chín” để nhận thấy nhiều quy định của Hiến pháp cần sửa đổi căn bản, ngay bây giờ. Nếu không, sẽ có nguy cơ lớn còn gây “phát nổ” ở nhiều nơi nữa.

Nguồn: Blog EchXanh 1968